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中青报:高校“宪章”的核心问题是规范权力

编者按 依据章程自主管理,是高等学校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求。制定被称为“大学宪法”的《高校章程》是高校迈出“去行政化”的第一步。 迄今,教育部已经先后两批核准了15所高校的章程。这些章程在构建高校与政府、社会新型关系,落实高校自主办学权等方面都有出色的表现。 本组专题着重对新近核准的第二批9所高校章程进行亮点分析,对依照章程创新高校管理的事例进行报道,并从中选取了两个有代表性的大学负责人进行了专访。本报记者张维 高校章程被视为大学的“宪章”,上承国家法律法规,下启内部各项规章制度,被寄望成为高校实现自主办学的重要突破口。 教育部近日发出通知,以章程建设为契机,深入推进高等教育综合改革。明确要求所有高校章程的核准工作将在2015年12月31日前完成。 目前,111所中央部委高校已全部启动章程制定和修改工作。教育部公布了两批已被核准的高校章程。教育部政策法规司司长孙霄兵告诉《法制日报》记者,从已经公布的章程看,“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”办学原则实现了落地。党委领导校长负责 构建现代大学制度,需要处理好三个关系,一是大学与政府的关系,二是大学与社会的关系,三是大学内部的关系。而此三者也正是章程制定要解决的重点问题。 与第一批核准的6所高校章程相较而言,第二批9所高校章程,在“去行政化”、“自主办学”方面呈现出更多的细节。更加具体设计了以党委领导下的校长负责制为核心的治理体系框架、院系等学术组织的运行规则与治理体系和校内民主监督机制。 这9所高校包括:吉林大学、上海交通大学、同济大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学和西南大学。 完善大学内部治理结构的关键在于明确党委和校长的职权边界,依法协调党委领导与校长负责的关系。 以上海财经大学章程为例,该校章程明确规定,党委主要讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免;校长是学校的法定代表人,也是学校行政的主要负责人,依法行使职权、履行职责。 四川大学章程则专门设置“党委及行政”一节,对党委和校长的主要职权与职责分别做了切合学校实际的具体规定。赋权院系成为实体 长期以来,在高校内部,管理权力高度集中在学校层面,学院的自主权是极其有限的。学院只是作为学校的一级教学科研单位,机械地执行学校职能部门的命令和指示。只负责做事,没有或少有管理权力。有事权而没人权、财权和物权。 这种体制的弊端很明显:学校管得过多过死,导致事与权分割、权与责分离,权利和责任严重不对等,严重影响和制约了校内基层组织积极性的发挥。 上述9所高校章程,在赋权给学院方面均有改革动作。上海交通大学章程中,院为实体的理念得以强化,管理模式上实现了“校办院”向“院办校”的转变。该校章程明确“学院享有学校授权范围内的办学权、人事权和资源配置权”。规定“学校实行校院两级管理体制,学校根据学院的办学目标、办学成本和办学绩效配置资源,通过综合预算方案划拨学院日常经费和其他资源,学校定期评估学院的运行情况和目标完成情况。” 四川大学章程也对校院管理职权职责进行了确定和规范,学校管理重心实现下移。四川大学相关负责人介绍,这样的改革对于他们来说更是期待已久,这次章程的规定有利于调动基层办学单位以及教职员工的积极性。制度保障教授治学 在中国特色现代大学制度的建设进程中,“教授治学”体现了科学化、民主化的大学治理方向。“教授治学”先被写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》之中,及教育部今年早些时候发布的《高等学校学术委员会规程》。 9所高校的章程,对“教授治学”均浓墨重彩。 东北师范大学相关负责人表示,该校章程的最大亮点就是巩固了学校在教授治学方面的长期探索实践成果。从2000年开始,东北师范大学在全国高校中率先实行教授委员会制度,在学院层面建立了15个教授委员会,当时赋予教授委员会8项决策权力,包括学科建设、学术评价、资源配置、师资队伍建设、教师评职、教育教学、对外办学等几乎所有与学术相关的事宜。在此次章程的制定中,东北师范大学又建立了“分层次、分类别”的委员会制度体系。从学校、学部、学院3个纵向层面来建立委员会制度,在学校学术事务、教学事务、开放办学、文献资源、人力资源、财力资源等横向层面建立若干与学术有关的专门委员会,并按照工作性质及切块管理的原则,对与学术相关的事宜进行自主管理、监督协调,享有咨询决策权。 其他高校章程也都强化了学术管理权。例如,西北农林科技大学在章程中确立了教授治学新机制。上海交通大学章程确立了学术主导的发展模式,明确“学术委员会是学校学术事项的最高议事机构”。中国矿业大学章程严格规定了党政干部进入学术委员会的比例。校务公开民主监督 权力下放了,监督制约机制不能缺席。 东北师范大学创新校内监督机制,整合各方面监督力量,在章程中规定设立监察委员会,形成了以学校纪委、监察为核心的多元一体的监督机制。 四川大学章程则规定,学院教职工代表大会作为学院教职工行使民主权利、民主管理学院的重要形式,按照章程和学校规定行使民主管理和民主监督权力。 西南大学章程也明确,学校不断完善民主管理、监督体系,切实保障师生员工的知情权、参与权、表达权、监督权。 上海财经大学的相关负责人表示,作为学校的“宪法”,权威必须得到维护,校内各项规章不得与学校章程相违背、相冲突。上海财经大学章程明确确定了“违宪审查”制度:“教职员工和学生可依据相关程序向学校提请修改或废止与本章程相抵触的校内其他规章制度。”

这些点睛之笔,对应的正是高校去行政化中的关键问题与最大难题。

教育部政策法规司司长孙霄兵1月9日表示,今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作。据介绍,高校章程作为校内“宪章”或“宪法”,大致有三大作用:保障学校办学自主权;支持校长独立负责地行使职权;维护学术活动的独立性。所谓宪法,主要功能是列举公民权利、界定权力边界,而界定权力边界处于更核心地位。把高校章程理解为校内“宪章”或“宪法”,其实恰如其分,而孙霄兵司长谈论的三大作用,看起来面面俱到,该想到的都想到了。但面面俱到,就有可能冲淡高校宪章的主旨,重点不突出。换句话说,我们现在正在推动高校“立宪”,却没有成熟的“高校宪章学说”。有关宪法的学说、思想,对各国立宪实践具有指导意义,事关立宪与宪政的成败。很多立宪先贤早就认识到,宪法的核心是限制和规范权力,只有限制权力,才能保障公民权利。高校章程既然被称为“宪章”或“宪法”,就不是一般的“规章制度”,而是要解决行政权力与教授权力、学术权力的关系问题。我们不妨设想,高校章程让校长独立负责地行使职权,同时维护学术活动的独立性,但行政权力与学术权力二者能否兼容?现在以校长为代表的大学行政权力已经够大了,一旦校长能够“独立负责地行使职权”,行政权力岂不“一股独大”。权力天然具有自我繁殖、扩张的倾向,在“独立”而强势的行政权力之下,所谓学术活动的独立性就成了纸上谈兵。推动高校“立宪”,肯定不是为“立宪”而“立宪”,而是一场深刻的大学变革,有其现实针对性。当前高校最为人诟病的地方是“行政化”,温家宝总理2010年“ 两会”前与网友交流时就强调,教育行政化倾向需要改变。高校“行政化”的突出表现,是行政权力凌驾于学术之上,大学的价值导向不是教学和学术,而是担任一官半职,教学和学术被边缘化了。钱学森痛心的“我们的学校总是培养不出杰出人才”,原因也在此。高校“立宪”,无疑是要彻底改变目前这种价值导向,将教书育人与科研确立为高校的核心价值。要将教学与学术张扬为高校的最高价值,就必须对行政权力进行规范和限制,使之为教学与科研活动服务。大学作为大型教育机构,没有高效的行政管理是不行的,没有管理,大学就会成为一盘散沙。但行政权力不能凌驾于教学与学术之上,这就决定了权力必须有其明确的边界。近几年,民间经常探讨“教授治校”的可能,而开明的大学校长则主张校领导从学校学术委员会、学位评定委员会退出。其实,这些委员会一年开不了两次会,在学校权力格局中影响有限。真正的大学改革,是把过大的行政权力转移给学术组织和教授们,实现行政权力与学术权力的相互制衡。高校去行政化,实质就是实行民主管理与学术自治,把教授们的积极性与智慧调动起来。自治是一切组织的活力之源,大学教授是智识群体,无疑具备自治的能力。既然涉及“权”的此消彼长,高校“立宪”就不能由谁单方面说了算,而应交各方协商和谈判,达成妥协。如果以校长为代表的行政权力受到约束,客观上也就实现了高校的“管办分离”。威尼斯平台登录,更多阅读教育部出台高等学校章程制定暂行办法多数高校章程16年难产 教育部拟定新规特别声明:本文转载仅仅是出于传播信息的需要,并不意味着代表本网站观点或证实其内容的真实性;如其他媒体、网站或个人从本网站转载使用,须保留本网站注明的“来源”,并自负版权等法律责任;作者如果不希望被转载或者联系转载稿费等事宜,请与我们接洽。

当然,在可圈可点之外,高校章程在推进去行政化的进程中,还应该有更多的点睛之笔。在论及高校章程的作用时,维护办学的自主权和学术活动的独立性被重点强调。而要想真正维护办学和学术活动的独立性,就必须以大学“宪章”性质的高校章程,对行政权力与学术权力的关系、地位、作用作出清晰的界定和厘清。比如,学术委员会的作用到底是辅助性的,还是主导性的?校务委员会是否能够对决定办学自主的经济问题作出发言,并产生影响?监察委员会的监察范围是否涉及学术权力,有无透明运行的机制?这几个问题,事关办学自主权能否如实兑现,以及不会蜕变。

而清华的高校章程,则表现出了权力的自省意识和自我约束的自觉——校长禁止进入学术委员会,这对于一些迷恋权力,把权力置于学术之上的领导来说,显然是一剂清醒剂。高校行政化的突出表现,就是行政权力凌驾于学术权力之上,而这种格局的形成,就在于行政权力的统管意识与粗暴干涉。现在,清华的校长主动将权力放弃,把权力交给学术委员会的成员,这种放弃当然是一种去行政化的体现。同时,清华的高校章程还在总则中强调了办学不受校外机构、个人、组织的非法干涉,这是对其办学自主诉求的一种外在保证。所谓办学自主,首先要有自主的空间才行。

中青报:大学章程应有更多“去行政化”亮点

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任何真实的权力,都是建立在制度保障真实、有力基础上的。如果学术委员会的建议只是建议,只是用来参考,最终的结果还是由行政权力来主导、拍板、定夺,则学术委员会即使讨论得热火朝天,教授和学生们即便能够顺利跻身其中,占据多数位置,也未必能够产生真正的影响。如果校务委员会只是对学校办学中的鸡毛蒜皮的事情进行发言,无权对事关学校人事、经济、后勤等重大问题予以过问,那么校务委员会也只是一个摆设。如果监察委员会不对学术权力进行监督,运行上不够透明公开只是唯校长是从,就会存在监督中的盲区,就可能成为行政化的棋子。要知道,在缺少监督的格局中,是权力就存在腐化的危险。

在北大的高校章程中,突出了“师生共治”的特点,学生可以加入学术委员会、校务委员会、监察委员会,具有参加学校治理的机会、渠道和权利。这是对学生权利的尊重,也是实现去行政化的一种必要的制约。去行政化的关键,不是不要行政,而是实现对权力有效制约,通过制约、规范行政权力运行的方式,让行政权力服务于学术权力、学生权利。显然,在这个制约的过程中,学生的身影不能缺失,他们的声音除了代为表达之外,还应有制度化的诉求通道。在这一点上,北大无疑主动给予了学生更多权利。

高校去行政化是大势所趋。若不去行政化,高校就无法遵循教育的规律,回归教育的本质。但去行政化之路又必定会艰辛,即便在方向正确的前提下,如何通过制度让去行政化的理念清晰而准确地落地,依然是一个需要追问的难题。在解决这个问题的过程中,需要一些高校的探索与推进,如北大和清华的努力,也需要在一些关键问题上,能有一针见血、直抵病灶、消除隐患的点睛之笔。

北大的学术委员会有学生代表加入;清华禁止教职工未经批准在校外兼职。10月8日,教育部核准发布了北大、清华等9所高校的章程,两所国内最高学府有了“宪章”性质的自主管理规程。目前所有985高校的章程都已完成核准程序,教育部将陆续发布。(《北京青年报》10月9日)

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